英国如何把权力关进制度的笼子

  作者：北顾 来源：学习时报

  摘要：防止权力滥用行为，英国主要依靠文官制度。英国有一套完整、具体、实用的行为法规，用以规范公务员的行为。

　　1993年，英国首相梅杰发起了一场“道德回归”运动。当时，街谈巷议盛传一些议员在收钱后代提议案和替商人获取情报。为了弄清事实真相，《泰晤士报》派出两个干练记者，在1994年秋打扮成药商，相继请10名议员在议会上替其药品生意说话，并且许诺每提一个问题将给1000英镑的报酬。意外的是，竟有 6名议员欣然赞同这种官商勾结的交易。过了几天，果真有 2名议员就药品问题向福利部长提问，但他们暗地里却收下了“药商”所开的两张 1000英镑的支票。在掌握了真凭实据后，报社毫不客气地在《泰晤士星期刊》上对此事全盘曝光，令全国哗然。在这种情况下，梅杰任命一个由诺兰主持的生活标准委员会开展调查，调查结果显示，下院651名议员之中有245名议员在院外作兼职，其收入高出了法定年薪的3倍。于是，1995年，在梅杰政府的推动下，诺兰委员会提出了严格部长以及公务员的公职生活准则的意见，规定部长以及特别顾问应遵守和国家公务员相类似的规则，如果要加入公司，须有两年的隔离期；对公共咨询和管理组织的管理人员，提出了人事任免和公开性方面的建议，认为应由一名任免委员会的委员来调整任免程序，所有的任命都须听取其职能小组或者独立委员会的意见。

　　实际上，作为世界上第一个工业化国家，英国也是现代政治腐败的鼻祖。虽然英国不时会曝出大大小小的丑闻，却不至于扩展成大范围权钱交易和严重的政治腐败，这与其权力运行制度的构建密不可分。早在 1889年，英国就颁布了首部反腐败法，即《公共机构腐败行为法》。其后，英国分别于1906年和1915年两次颁行《防止腐败法》。二战后，英国在1948年颁行的《人民代表法》、1962年通过的《北爱选举法案》、1964年颁行的《许可证法》、1972年制定的《北爱地方政府法》、1988年通过的《犯罪审判法》、1989年通过的《地方政府和住房法》、2001年制定的《反恐、犯罪和安全法》等等，都针对政府官员的行为制定或添加了新的法律条文。2003年3月，布莱尔政府又公布了新的《反腐败法》。长期以来，英国在透明国际的排名中其廉洁指数均比较靠前，这是英国加强制度建设的结果。

　　防止权力滥用行为，英国主要依靠文官制度。英国有一套完整、具体、实用的行为法规，用以规范公务员的行为。英国的公务员制度始于 1854年，公务员约有 60万人，共分为 12级。与推行高薪养廉的国家不同，英国文官收入并不很高。低级和中级文官的薪水与非文官同等人员差不多。高级公务员待遇相对较高，但比起在私营公司任职的经理们仍差距甚远。英国公务员之所以比较廉洁，是因为英国有一套较完善的公务员招聘、培训、任用、管理和监督的制度，对公务员必须遵循的六条原则，即诚实、负责、客观、政治中立、保密、公平，以及公务员的职业保障、权利保障、行为规则、活动意向、活动幅度和活动程序都做出了详尽规定。英国文官守则的总纲规定非常明确，文官必须效忠于国家，诚实正直，不能将个人利益置于职责之上，不能以权谋私。为此，守则作了许多具体规定。例如，公务员持有或者将获得可能和本人工作的部门利益不符的公司股份时，须报告或者请求上级；不能泄露经济情报；不能利用工作的便利而得到的信息用于投机；禁止接受与工作有关的个人或者单位的礼品、馈赠和酬金，以及他们频繁或者定期的宴请；不能从事第二职业。而文官出于外交礼节，不便谢绝礼品时，受礼前要请示，受礼后应交公处理。同时，英国政府还把道德建设作为公务员制度的重要组成部分，制定了政府工作“无私、正直、客观、责任感、公开、诚信、领导才能”七大原则，并对每条原则都做出了详细解释。与此同时，又相继制定了国会议员行为准则、特别顾问行为准则、部长行为准则、公务员行为准则等，从制度上保证了公职人员的廉洁从政行为。

　　建立财产申报制度。1883年，英国议会通过了世界上第一部关于财产申报的法律，即《净化选举、防止腐败法》，规定了议会中议员选举费用的限额和对选举舞弊的刑罚。法律规定，如果官员个人财产与其正常收入之间存在差距，就必须作出解释和说明。如不能提供合法所得的证据，就会被认定为灰色收入，进而被治罪。此外，瑞德克里夫——莫德委员会于1973年提出了关于财产申报等预防腐败措施的建议，对于议员的佣金、从公司获得的利益、从地方政府的土地获得的利益，实行强制登记。英国的官员分为议会议员和公务员两类。议会议员实行收入状况披露制度，要把各种收入、福利和形形色色的好处摆在明处。工资、奖金、津贴、补贴、免费旅游等福利，以及官员从事咨询、写作、讲学和协助他人经营等活动的所得收入，必须逐一申报。英国普通公务员申报财产和收入只限于本人，其子女、配偶、父母和其他亲属的收入和财产不需申报。

　　建立政务公开制度。社会监督是对政府运用职权的有效制约。如果权力的运行是公开透明的，权钱交易就变成了一种困难的行为。英国《信息公开法》规定，公共机关有义务向信息公开申请人提供信息。被申请提供信息的公共机关有义务以书面形式告知申请人是否拥有被申请的信息；如果拥有该信息，应当向信息申请人提供所申请的信息。公共机关拥有的信息除了例外信息都应当公开。如果信息公开的申请被公共机关拒绝，申请人可以通过一定程序获得帮助。这些程序包括信息专员的帮助、信息裁判所的帮助和法院的帮助。以公务用车制度为例，政府车辆处有各级负责人的名字、基本工资、加班费、车贴等等，透明度高，不仅列入年度报告交议会审核，而且全部在网上公布。英国首相及其政府大臣的公务活动和经济状况也同样高度透明。

　　通过制度建构，加强腐败预防工作。1889年，英国颁布了第一部专门反腐败法《公共机构腐败行为法》。该法严格禁止公共机构成员的主动或被动的贿赂行为。依据该法，任何行使公共职能或法定职能的机构均被认定为公共机构，公共机构的任何人员被严格禁止在与公共机构有关的任何交往过程中收受或者要求收受、同意收受任何形式的礼物、贷款、费用、酬劳或利益，也严格禁止他们在此类事务中承诺或提供任何形式的礼物、贷款、费用、酬劳或利益。此外，对上述公共机构成员的腐败行为，该法还规定了严厉的惩罚：对犯有此类行为的公务人员可处以6~7个月的监禁，还可加上不设上限的罚款，有的还可能获得像解除公职、从犯罪之日起5年内不得担任任何公职，第二次再犯类似罪行永远不得担任任何公共职务，而且从犯罪之日起5年内剥夺其在议会和其他任何公共机构选举中的选举和投票权、剥夺获得养老金的权利等处罚。1906年，英国在修订《公共机构腐败行为法》的基础上，颁布了《防止腐败法》，将禁止公共机构成员贿赂的适用范围扩大，规定不仅适用于公共机构的工作人员，而且适用于公共机构本身。1916年，英国又对《防止腐败法》作修订，进一步将适用范围扩大到一切地方性和公共性机构。2003年3月，英国政府又颁布了新的《反腐败法》。按照新法的规定，“英国公民或根据英国任何一个地区的法律注册设立的机构在英国以外的国家或领土上发生的贿赂行为”都要受反腐败法的约束。

　　根据《防止腐败法》，英国政府内阁和文官部都制定了相应的规则。其中比较重要的规范有：关于公务员合同签订中的行为，如果有人在签订合同前获得优惠而给予或暗示给予礼物，公务员应当及时向上级报告这一情况；凡与正式合同有关的任何官员，均不得将自己的住址透露给合同对方。在应酬活动中，政府官员在接受礼品和宴请方面有一定的自主权，可以接受与本部门有日常工作联系的团体和个人的礼品和宴请，也可以接受重大节日（如圣诞节）的赠礼或宴请，但事后必须向主管部门或部门长官汇报，由其裁决是否有受贿因素，必要时予以纠正。对于与部门工作有关的招待会、午餐会、鸡尾酒会等邀请，明确规定只有部门首长或技术、业务主管可以代表本单位参加，其他人员须事先得到其主管官员的批准，否则不能接受；一时无法获得上级批准的，事后也要及时向上级汇报。为了防止假公济私，规定政府官员不得接受与行使公务有影响的、需要回礼和回请的大额礼品或宴请，如果官员因此于事后作出对给予好处的当事人有利的裁决，便构成轻罪。

韩国如何把权力关进制度的笼子

作者：北顾 来源：学习时报

摘要：韩国在曲折、漫长的反腐败进程中，经历了运动式治理和制度建设两个阶段。政府越来越重视权力运行的制度建设。这些制度主要包括公职人员行为准则和反腐败立法。

　　腐败一直是韩国历届政府领导人关注的焦点。从朴正熙政府的“庶政刷新运动”、全斗焕政府的“社会净化运动”到卢泰愚政府的“新秩序、新生活运动”，他们都致力于反腐败。到金泳三总统执政期间，韩国的反腐败运动得到了进一步的发展。在就职演说中，金泳三宣布要通过全面改革建立一个所谓的“新韩国” ，而根除腐败是建立“新韩国”的先决条件。于是，金泳三把根除腐败作为主要施政目标，通过施行公务员财产登记和政府官员财产的公开、“金融实名制”、《公职人员伦理法（修正案）》等措施，惩处了一批腐败官员，许多政界高官（如前国会议长金存淳、朴浚圭，前国防部长李钟九、李相熏，大法院院长金德柱等） 纷纷中箭落马。为了彰显反腐败的政治意志，在就任总统后的第一次国务会议上，金泳三表示，反腐败要从自己做起。第二天，金泳三就向社会公开了他和他的直系亲属的财产：他和夫人孙命顺、父亲金洪祚、长子金恩哲、次子金贤哲的不动产、汽车等价值为 17亿韩元，约 225万美元。他宣布，在 5年任期内决不接受企业和个人提供的一分钱的政治资金。为了进一步推动反腐运动，金泳三促使国会于1993年5月20日通过了《公职人员伦理法修正案》，根据这一法律，从总统、政府总理，到各部长官、国会议员、地方议会议员、四级以上公务员、警长以上警官、校官以上军人、法院和检察院负责人和各大学校长等 3万多名国家公职人员，必须于7月12日至8月11日一个月内进行财产登记，其中1100多名公职人员不仅要进行财产登记，还须将财产公之于众，须登记和公布的财产主要项目包括房地产、现金、存款、股票、证券和金银首饰等。但到了执政后期，金泳三推行的“清除腐败运动”也避免不了虎头蛇尾的命运。金泳三的儿子金贤哲在父亲任期末的1997年被查出受斗阳集团等企业的委托，并以活动费等名义收受 66亿韩元，并逃掉 14亿韩元赠与税，因此被检方起诉，被判处两年有期徒刑。无独有偶，继任总统金大中虽然力主整肃吏治，但他的三位“太子”也都以腐败而遭到调查。金大中有三个儿子，长子金弘壹2002年因收受1.5亿韩元非法资金的罪名被判有罪；次子金弘业2002年7月因涉嫌收受20多亿韩元非法资金和逃脱赠与税等罪名被拘留；2002年，三子金弘杰因涉嫌收受15亿韩元贿赂而遭到韩国汉城地方检察院关押候审。

　　韩国在曲折、漫长的反腐败进程中，经历了运动式治理和制度建设两个阶段。政府越来越重视权力运行的制度建设。这些制度主要包括公职人员行为准则和反腐败立法。

　　韩国自 1981年制定国家公职人员财产申报和公开制度——《韩国公职人员道德法》以来，先后于1987年、1988年、1991年和1993年分别进行了四次修订。该法使公职人员、公职候选人的财产登记和财产登记公开予以制度化，同时对外用公职取得财产、申报礼品、退职公职人员的就业制定限制性的规定，目的是为防止公职人员不正当的财产增值，确保公务的公正性，确立公职人员的道德准则。该法第二章为财产申报公开，第三章为礼品申报，第四章为限制退职公职人员就业。主要内容是：第一，明确规定申报义务主体。该法将财产申报主体称为“申报义务者”，表明该法列举的十一个方面的国家公职人员有向有关部门进行财产申报是应履行的义务，带有严格的法律强制性。这些公职人员主要包括：总统、国务总理、国务委员、国会议员等国家政务的公职人员；地方各级政府首长和议员；四级以上国家和地方公务员；四级以上外交和国家安全企划部公务员；法官和检事；上校以上军官及与此相当的军务员；大专以上大学正副校长、院长；总警以上警察公务员等；政府提供经费的机构正副首长等；

　　有关机关、团体中的高级职员以及根据国会规则、大法院规则以及总统令所指定的特定部门的公务员和公职有关团体的职员等。第二，明确规定登记对象及需登财产范围。登记对象即登记义务者，包括本人、配偶、本人直系亲属(已出嫁的女儿除外)；关于明确需登财产范围包括，不动产所有权、土地使用权和转卖权；矿产权、渔业权以及其他有关不动产规定所确定的可以使用的权利；动产、有价证券、债权、债务以及无形财产权。第三，明确规定登记时间和财产登记机关。一是公职人员在成为登记义务者后的一个月内，应登记成为登记义务者时的财产。二是法定登记机关共分十三种类型，例如：议员及国会所属公务员的登记机关为国会事务处；法官及法院所属公务员的登记机关为法院行政处；地方各级政府所属公务员的登记机关为各有关的地方政府等。第四，依法成立公职人员道德委员会。依法分别在国会、大法院、宪法裁判所、中央选举管理委员会，以及地方政府等设立公职人员道德委员会。道德委员会依法对财产登记对象的财产登记事项进行审查，并对其审查结果进行处理。第五，财产登记的公开。一是公职人员道德委员会对管辖下的登记义务者及其配偶、直系亲属的财产登记或变动事项的申报，应在申报期限结束后的一个月内，在官报或报上刊载，予以公开。二是欲成为总统、国会议员、地方自治团体首长、地方议员的人员，向所属选举管理委员会提出申报财产的申报书，所属选举委员会在候选人登记公告中，公开候选人申报的财产。关于礼品的申报，该法第三章也作了明确的规定：公务员、公职有关团体的任员和职员，接受外国或与其职有联系的外国人（含外国团体）的礼品，必须立即向其所属机关、团体的首长申报，并上交礼品。他们的家属接受外国或与公务员、公职有关团体任员、职员有职务上关系的外国人的礼品，按同样规定申报。规定申报的礼品，应立即归国库。

　　2001年 7月，韩国通过《反腐败法》。该法的宗旨是“有效地预防和控制腐败行为，以便营造廉洁的公务和社会环境”。由于预防腐败是全社会的工作，需要明确社会各方在预防工作中的作用，才能收到实效，为此该法第 3条至第 7条规定了预防腐败工作中的各方面责任，包括公共机构的责任、政党的责任、私营企业的义务、公民的义务和“公职官员的净手义务”。公共机构的责任，包括四个方面：各公共机构应该履行职责，努力预防腐败，以营造良好的社会道德；基于教育和公开性之类的合理措施，各公共机构应该尽力提高雇员和公民的良知，以杜绝腐败；各公共机构应该主动地开展工作，以促进旨在预防腐败的国际交流；如果某公共机构认为，为了预防腐败，有必要消除法律上、制度上或行政措施上的不合理成分，或者改善其他事项，就“应当立即改善或纠正前述内容”。由于政党资金筹集和选举活动中的问题较多，政党在预防腐败方面关系重大，为此《反腐败法》第4条规定了在预防腐败中“政党的责任”：其一，按《政党法》登记的诸政党及其所属的党员应该努力营造廉洁和透明的政治文化；其二，政党及其所属的党员应该培植正当的选举文化，以身作则，以透明的方式筹集和使用政治资金。此外，还专条规定“私营企业的义务”：私营企业应该建立良好的贸易秩序和商业道德，并采取必要措施预防各种腐败。同时规定，每个公民都应全面配合公共机构及其所采取的预防腐败的对策措施。在“公职官员的净手义务”中，规定各公职官员应遵守法律和附属法规，公正地、热情地履行其职责，杜绝任何时期腐败或使其丧失人格尊严的行为。并提出规范公职人员行为的主张，认为应当禁止和限制公职官员接受任何与其职务有关人员的娱乐安排、金钱、物品等，禁止和限制公职官员利用职务之便，干预人事安排或特许事务，或者进行斡旋或游说他人进行斡旋的事宜。